segunda-feira, 23 de novembro de 2015

Movimentação de contas vinculadas do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e desastres


Marcelo Kokke

Mestre e Doutor em Direito pela PUC-Rio. Especialista em processo constitucional. Procurador Federal da Advocacia-Geral da União. Professor de Direito da Escola Superior Dom Helder Câmara. Professor de Pós-graduação da PUC-MG. Professor colaborador da Escola da Advocacia-Geral da União. Professor do IDDE - MG

 

A edição do Decreto n. 8.572, de 13 de novembro de 2015, tratando de possibilidade de movimentação de contas vinculadas do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço em situações de desastres ocasionados por rompimento ou colapsos de barragens com movimento de massa a causar danos em unidades residenciais vem provocando uma série de polêmicas. Grande parte destas polêmicas está ligada aos efeitos, ou possíveis efeitos, implicados na configuração do dano ambiental, já que o Decreto equipara o colapso ou rompimento de barragem a desastre natural. Os questionamentos em polêmica poderiam girar em torno de uma alegada utilização do veículo regulamentador para fins de alcançar os casos de rompimento ou colapsos de barragens e a partir daí implicar efeitos na responsabilidade de agentes que provocaram o dano ambiental.
A leitura e análise que aqui desenvolvo parte da seguinte hipótese argumentativa: é equivocado pretender implicar efeitos ambientais a partir do Decreto n. 8.572/15. Este Decreto possui caráter teleológico de interpretação, especificamente, uma interpretação autêntica desenvolvida para identificação de casos que legitimam a liberação de FGTS às vítimas de desastres, sem o que ficariam privadas deste recurso. Nesta linha, o Decreto n. 8.572/15 é visualizado como matéria ligada ao Direito Administrativo, com implicações restritas para fins de autorização de movimentação das contas fundiárias, não possuindo qualquer repercussão em relação ao tema ambiental propriamente dito. A relevância do debate se dá justamente pelo contexto de edição do Decreto, notoriamente ligado ao dano ambiental ocasionado pelo rompimento de barragem de rejeitos em Mariana, Minas Gerais.
A conta vinculada do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço possui as hipóteses de movimentação reguladas pelo artigo 20 da Lei n. 8.036, de 11 de maio de 1990. As hipóteses de movimentação estão arroladas no dispositivo, sendo possível a construção de interpretação teleológica, conforme assentado jurisprudencialmente.[1] As situações de liberação do Fundo aos seus titulares não são abertas de forma indiscriminada, pelo contrário, estão lastreadas a elementos ou indicativos legalmente determinados sem os quais a liberação do FGTS é irregular. Embora as hipóteses de liberação não sejam taxativas em uma exaltação absoluta do comando da regra jurídica, elas estão ligadas a um potencial extensivo, no qual é necessário guarda da matriz do comando da regra, não obstante a abertura teleológica.
Mas se há uma abertura teleológica para a interpretação dos comandos legais do artigo 20 da Lei n. 8.036, a razão normativa de prosseguimento e desenvolvimento hermenêuticos precisa ser extraída a partir da própria base indicativa de cada hipótese de movimentação. O inciso XVI do artigo 20 dispõe quanto à possibilidade de movimentação da conta vinculada por necessidade pessoal, cuja urgência e gravidade decorram de desastre natural,[2] conforme regulamentação a ser feita em Decreto, e desde que presentes as seguintes condições: a) o trabalhador deverá ser residente em áreas comprovadamente atingidas de Município ou do Distrito Federal em situação de emergência ou em estado de calamidade pública, formalmente reconhecidos pelo Governo Federal; b) a solicitação de movimentação da conta vinculada será admitida até 90 (noventa) dias após a publicação do ato de reconhecimento, pelo Governo Federal, da situação de emergência ou de estado de calamidade pública; e c) o valor máximo do saque da conta vinculada será definido na forma do regulamento.
A regulamentação do artigo 20, inciso XVI, sobreveio com o Decreto n. 5.113, de 22 de junho de 2004. A razão normativa a que se liga a hipótese de liberação dos valores das contas vinculadas não está em uma norma ambiental, mas sim em norma ligada fundamentalmente ao Direito Administrativo, a Lei n. 12.340, de 1º de dezembro de 2010, sucessivamente alterada por outros diplomas. Nestes trilhos, o artigo 1º do Decreto n. 5.113 expressamente coliga a razão de liberação da movimentação das contas fundiárias à situação de emergência ou ao estado de calamidade pública decorrentes de desastres. A programação legal de ações estatais em situações de emergência ou calamidade pública ligadas a desastres é expressa na Lei n. 12.340, em redação dada pela Lei n. 12.983/15,[3] sob regulamentação do Decreto n. 7.257, de 4 de agosto de 2010, sendo que este último, em seu artigo 2º, inciso II, define desastre como “resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais ou ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais”.
Os desastres são assim resultados de eventos adversos naturais ou provocados pelo ser humano sobre o meio ambiente, redundando danos humanos e ambientais. A configuração fática reconhecida juridicamente em atos administrativos é condição essencial para que seja reconhecida a situação de anormalidade que marca a emergência ou a calamidade pública, ambas definidas respectivamente pelo Decreto n. 7.257 como “situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido” e “situação anormal, provocada por desastres, causando danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente atingido”.
A calamidade pública ou a situação de emergência decorrem dos desastres como gênero, independentemente de ser sua causa ligada às ações humanas ou a eventos puramente naturais. A questão problemática que se tem é: o artigo 20, inciso XVI, da Lei n. 8.036, ao tratar da movimentação do FGTS fez referência apenas a um tipo de desastre, o natural, ao que foi seguido pelo Decreto n. 5.113 com a mesma linha de abordagem, deixando um vazio interpretativo para situações relativas aos demais desastres.[4] O problema gerado é sintetizado da seguinte forma: em situações de desastres provocados pela ação humana, é possível a liberação das movimentações em contas do FGTS, embora o Decreto n. 5.113 tenha remetido apenas às situações de desastres naturais?
Se a resposta for negativa, ou seja, se a interpretação for no sentido de que o Decreto n. 5.113 apenas autoriza a movimentação das contas fundiárias em hipóteses de desastres naturais, as vítimas de danos provocados por rompimento ou colapso de barragens terão sua situação de desamparo exasperada pela circunstância de não lhes ser possível mesmo a utilização de seus recursos de FGTS. Lado outro, seria possível ou mesmo faticamente esperado que o operador do FGTS, ou seja, a Caixa Econômica Federal, por meio de seus agentes, desenvolvesse interpretação que amplie o Decreto a fim de que seja liberado às vítimas o FGTS? Adotando posição outra, no sentido positivo, no sentido de que é possível a liberação dos recursos do FGTS para vitimados por desastres provocados pelo ser humano, como proceder de modo a respaldar em segurança jurídica as movimentações e levantamentos de valores?
Seguindo a interpretação teleológica já assentada pelo Superior Tribunal de Justiça para as causas que autorizam a movimentação das contas do FGTS, tem-se que a motivação expressa como razão normativa derivada tanto da Lei n. 8.036 quanto do Decreto n. 5.113 é a ocorrência de desastre, cujas consequências sejam a situação de emergência ou a calamidade pública. A interpretação teleológica garante que a liberação para movimentação do FGTS alberga tanto situações de desastre natural quanto situações de desastres provocados pelo ser humano, pois ambas são coligadas à ocorrência de emergência e calamidade pública a provocar necessidades pessoais aos titulares dos valores. Desta forma, é plenamente afirmativa da norma a possibilidade de movimentação das contas em razão de desastres provocados pelo ser humano, sendo mesmo uma ação integrante de medidas voltadas a resposta pública em face da situação de desastre, nos termos da Lei n. 12.340. Via de consequência, a Lei n. 8.036, o Decreto n. 5.113 e a Lei n. 12.340 estão envolvidos em um núcleo comum ligado a ações em face de situações de calamidade e emergência.
Entretanto, não creio que seja esperado que o próprio operador do FGTS, a partir de seus agentes, proceda a construções e decisões que autorizem a liberação da movimentação da conta fundiária em situações de rompimento ou colapso de barragem provocadas por ação humana catalogadas como desastre. Menos ainda seria esperável que a situação de remeter a construção teleológica ao operador do FGTS e a seus agentes de execução proporcionasse segurança jurídica e uniformidade de tratamento às vítimas de desastres. A solução desenvolvida para fins de garantia de uniformidade de tratamento e segurança jurídica, com aplicação em conformidade da teleologia da norma de guarnecer vítimas tanto de desastres naturais quanto de desastres provocados pelo ser humano, foi uma alteração no próprio Decreto n. 5.113, pela qual o Poder Executivo formalizou entendimento de possibilidade de movimentação do FGTS em situações de desastre considerado em seu gênero.
Na ótica de seguir o tratamento teleológico amparado na Lei n. 12.340, no Decreto n. 7.257 e em suas interações com a Lei n. 8.036, foi editado o Decreto n. 8.572, de 13 de novembro de 2015, a acrescentar parágrafo único ao artigo 2º do Decreto n. 5.113, que antes somente mencionava situações ligadas a desastres naturais.[5] O Decreto procede a uma aplicação teleológica da expressão presente no artigo 20, inciso XVI, da Lei n. 8036, donde se está diante de uma situação de interpretação normativa dos limites do Decreto n. 5.113, de modo a projetar-se aplicação isonômica de resposta a situações de desastres, sejam eles naturais ou provocados pelo ser humano. A razão normativa não é ambiental, é administrativa, voltada a garantir uma isonomia de tratamento, com segurança jurídica, às vítimas de desastres que provoquem situações de emergência ou calamidade pública.
O Decreto n. 8.572 não produz qualquer efeito ambiental, não estabelece qualquer juízo de valor acerca de danos ambientais relacionados a colapsos ou rompimentos de barragens, tanto mais porque o poder regulamentar é exercido com caráter de abstração e generalidade. O Decreto n. 8.572 realiza uma interpretação dos limites do próprio Decreto n. 5.113 a autorizar a movimentação de contas fundiárias, procedendo a igual tratamento de hipóteses diversas de desastres, em razão da vitimização de pessoas correlacionada às situações de emergência e calamidade públicas. Trata-se aqui, segundo a doutrina tradicional, de uma norma de interpretação autêntica, pela qual o Poder Executivo efetiva uma linha teleológica na consideração do que seja um desastre a legitimar a movimentação das contas fundiárias. Não houvesse o Decreto, abertas estariam situações em que diversos agentes do operador do FGTS poderiam negar a movimentação e liberação de recursos, ao argumento de que o colapso ou rompimento de barragens não é desastre natural, com previsível corrida ao judiciário, o qual certamente promoveria a interpretação teleológica das hipóteses de liberação das verbas do Fundo.
Nesta linha, o Decreto que autoriza a liberação de movimentação de contas do FGTS, com a mesma aplicação à hipótese descrita de desastre provocado pelo ser humano das regras já dispostas para desastres naturais, estabelece uma interpretação autêntica para fins de fixação de bases teleológicas na consideração das normas administrativas, não tendo repercussão ou afetação às apurações próprias de responsabilidade ambiental e social na ocorrência de danos. Por tais fundamentos argumentativos sustento minha hipótese desenvolvida, asseverando a não implicação de qualquer afetação jurídico-ambiental decorrente do ato regulamentar.


[1] FGTS. MOVIMENTAÇÃO. ROL CONSTANTE DO ARTIGO 20 DA LEI 8.036/90. NÃO-TAXATIVO. 1. Este Superior Tribunal de Justiça já asseverou não ser taxativa a enumeração constante do artigo 20 da Lei nº 8.036/90, devendo ser realizada a interpretação teleológica dessa norma. 2. Recurso especial não conhecido. (STJ – 2ª Turma. RESP 200400454203 - DJ DATA:27/09/2004 PG:00351). FGTS. MOVIMENTAÇÃO. ROL CONSTANTE DO ARTIGO 20 DA LEI 8.036/90. NÃO-TAXATIVO. AUSÊNCIA DE RESTRIÇÕES À MOVIMENTAÇÃO NA LEI DE REGÊNCIA. 1. Este Superior Tribunal de Justiça já asseverou não ser taxativa a enumeração constante do artigo 20 da Lei nº 8.036/90, devendo ser realizada a interpretação teleológica dessa norma. 2. A Lei nº 8.036/90 não fez qualquer tipo de restrição à liberação do saldo do FGTS em caso do adquirente já ser proprietário de imóvel em outro município, ainda que limítrofe. 3. À CEF não cabe impor limitações onde a própria lei não o fez. 4. Recurso especial improvido. (STJ – 2ª Turma. RESP 200401600490. DJ DATA:04/04/2005 PG:00290).
[2] Art. 20. A conta vinculada do trabalhador no FGTS poderá ser movimentada nas seguintes situações:
XVI - necessidade pessoal, cuja urgência e gravidade decorra de desastre natural, conforme disposto em regulamento, observadas as seguintes condições:
a) o trabalhador deverá ser residente em áreas comprovadamente atingidas de Município ou do Distrito Federal em situação de emergência ou em estado de calamidade pública, formalmente reconhecidos pelo Governo Federal;
b) a solicitação de movimentação da conta vinculada será admitida até 90 (noventa) dias após a publicação do ato de reconhecimento, pelo Governo Federal, da situação de emergência ou de estado de calamidade pública; e
c) o valor máximo do saque da conta vinculada será definido na forma do regulamento.
[3] Art. 1o-A. A transferência de recursos financeiros para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios observará as disposições desta Lei e poderá ser feita por meio: (Incluído pela Lei nº 12.983, de 2014)
I - de depósito em conta específica mantida pelo ente beneficiário em instituição financeira oficial federal; ou       (Incluído pela Lei nº 12.983, de 2014)
II - do Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil (Funcap) a fundos constituídos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios com fim específico de execução das ações previstas no art. 8o e na forma estabelecida no § 1º do art. 9º desta Lei.       (Incluído pela Lei nº 12.983, de 2014)
[4] Dispõe o Decreto n. 5.113/04: “Art. 1º O titular de conta vinculada do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS que resida em área do Distrito Federal ou de Município, em situação de emergência ou estado de calamidade pública objeto de decreto do respectivo Governo, poderá movimentar a referida conta por motivo de necessidade pessoal, cuja urgência e gravidade decorram de desastre natural. § 1º Para os fins da movimentação de que trata este artigo, o decreto municipal ou do Distrito Federal que declare a situação de emergência ou o estado de calamidade pública deverá ser publicado no prazo máximo de trinta dias, contados do primeiro dia útil seguinte ao da ocorrência do desastre natural. § 2o  A movimentação da conta vinculada de que trata o caput só poderá ocorrer após o reconhecimento da situação de emergência ou do estado de calamidade pública em portaria do Ministro de Estado da Integração Nacional. § 3º A solicitação de movimentação será admitida até noventa dias da publicação do ato de reconhecimento de que trata o § 2º. Art. 2o  Para os fins do disposto neste Decreto, considera-se desastre natural: I - vendavais ou tempestades; II - vendavais muito intensos ou ciclones extratropicais; III - vendavais extremamente intensos, furacões, tufões ou ciclones tropicais; IV - tornados e trombas d’água; V - precipitações de granizos; VI - enchentes ou inundações graduais; VII - enxurradas ou inundações bruscas; VIII - alagamentos; e IX - inundações litorâneas provocadas pela brusca invasão do mar.”
[5] Art. 2o  Para os fins do disposto neste Decreto, considera-se desastre natural: Parágrafo único.  Para fins do disposto no inciso XVI do caput do art. 20 da Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990, considera-se também como natural o desastre decorrente do rompimento ou colapso de barragens que ocasione movimento de massa, com danos a unidades residenciais.

Nenhum comentário:

Postar um comentário