quinta-feira, 18 de outubro de 2018
terça-feira, 31 de julho de 2018
OS TRIBUNAIS DE CONTAS E A TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Autor: Rodrigo Jorge Moraes [1]
INTRODUÇÃO
Por ocasião do III Encontro Nacional dos Tribunais de
Contas realizado em 2012 na cidade de Campo Grande, Mato Grosso do Sul, tivemos
a oportunidade de registrar desde aquela época, perante os representantes de
todos os 34 Tribunais [2] existentes
no Brasil a importância do controle externo dos Poderes constituídos através da
destacada função fiscalizadora que possuem e, em última análise, certificadora
da atividade administrativa, dentre as quais se é possível enquadrar questões
relacionadas a tutela do meio ambiente.
Assim, como se verá adiante, é exatamente sob essa
premissa que está absolutamente inserida a relação entre os Tribunais de Contas
e a questão ambiental, cuja indispensável atuação encontra fundamento na
conjugação dos artigos 225, 37, 70 e 71, todos eles da Constituição Federal de
1988, os quais, respectivamente, determina o dever do Poder Público de defender
e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e
futuras gerações, estabelece os princípios da administração pública dentre os
quais se destaca o Princípio da Eficiência, e por último, estabelece a
competência constitucional do controle externo e independente da Administração.
1. OS
TRIBUNAIS DE CONTAS E A TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Ordinariamente os Tribunais de Contas são reconhecidos
apenas como instituições de controle externo e fiscalizadores da utilização dos
recursos públicos.
Notadamente fiscalizam e certificam se o dinheiro
público está sendo bem ou mal utilizado. No exercido desta sua mais conhecida
função, fiscalizam não somente os gastos dos Poderes Executivos da União, dos
Estados e dos Municípios, mas também da Administração Pública Indireta, ou
ainda de partidos políticos, cidadãos ou organizações que utilizam dinheiro
público, aconselhando-os e ofertando recomendações técnicas sobre a melhor e
mais eficiente forma de utilização dos recursos públicos.[3]
Mas não é só. A partir deste poder fiscalizatório e
punitivo, os Tribunais de Contas podem e devem exercer papel fundamental na
tutela do meio ambiente a partir da leitura do ordenamento jurídico nacional
realizada com as lentes da Constituição Federal, do modelo constitucional
estabelecido para a República Federativa do Brasil.
É bem verdade que as Cortes de Contas não possuem
competência para a criação de políticas públicas ambientais, exceto aquelas
internas, a exemplo de programas de uso de materiais sustentáveis, programas de
coleta e separação de resíduos ou de reciclagem, nem tampouco fazem parte do
SISNAMA.[4]
Contudo, podem sim ofertar contribuição inigualável à
sociedade nesta temática específica, fundamentalmente pela fiscalização de
contas e de programas da própria Administração Pública através das Auditorias
que realizam, bem como quando atuam focadas na verificação de processos
licitatórios.
2. AUDITORIAS
AMBIENTAIS E OS TRIBUNAIS DE CONTAS
Neste compasso, as Auditorias Ambientais tem por
escopo a fiscalização dos procedimentos de licenciamento ambiental das obras ou
atividades públicas; a verificação se estão sendo ou não adotadas e/ou
privilegiadas as “licitações verdes”; a fiscalização de obras de saneamento;
gerenciamento de resíduos; controle da aquisição e da origem de bens e produtos
florestais, minerais; entre outros, devendo, ao final, condenar a ineficiência
ou os desvios da atividade da Administração, ofertando recomendações, bem como aplicando
multas e demais sanções nos termos da legislação vigente.
Exemplo do poder que possuem os Tribunais de Contas de
influenciar a adoção de boas práticas ambientais, bem como a de fiscalizar a
regularidade e observação das normas ambientais foi retratado no Acordão do TCU
nº 2.174/2014[5] que,
após a constatação de irregularidades ambientais em projeto de assentamento
ligado ao INCRA, determinou a inabilitação do responsável para o exercício do
cargo em comissão ou função de confiança na administração federal, além da aplicação
de elevada multa.
No referido Acórdão, o TCU deixou expresso que a
adoção por parte da Administração de medidas prejudiciais ao meio ambiente são
suficientes para a aplicação das sanções previstas na lei em face dos
responsáveis e, destaque-se o mais importante, a suspensão do ato praticado em
desfavor do meio ambiente.
Senão bastasse a aplicação de penalidades, um papel
importante já ressaltado dos Tribunais de Contas é o da fiscalização e
recomendação para a Administração Pública quanto a adoção e execução de medidas
que tenham o objetivo de salvaguardar o meio ambiente. Vejamos:
“Enunciado
- No caso de implantação de usinas hidrelétricas, é recomendável que o Poder
Público realize avaliação integrada das bacias em que serão implantadas as
usinas, com vistas a estimar de forma mais ampla os efeitos dos empreendimentos
planejados, de modo a reduzir riscos de subavaliação dos impactos ambientais e
superavaliação dos custos dos programas ambientais.”. (Acórdão – nº 3.005/2011, Plenário, TCU, Rel. Min. Raimundo Carreiro, j. 16/11/2011).
Ademais, como prova do quanto inicialmente exposto,
embora os Tribunais de Contas não possam realizar Políticas Públicas ambientais,
podem e devem realizar políticas internas voltadas para a racionalidade e uso
sustentável do meio ambiente pela própria Administração, tornando-se, em última
análise, exemplo de conduta para a sociedade, bem como estabelecendo novos padrões
de consumo de materiais e serviços sustentáveis.
Neste sentido é que, por ocasião dos autos de
Auditoria Operacional de avaliação das ações adotadas pela Administração
Pública Federal no que diz respeito ao uso racional e sustentável de recursos
naturais no âmbito do Poder Público, em recente Acórdão o TCU exigiu: a
elaboração de Planos de Gerenciamento de Resíduos pelos órgãos da Administração
Federal; a institucionalização de planos de incentivos à implantação e ações de
promoção de sustentabilidade; o planejamento e a execução de ações para a ampla
e eficiente divulgação de boas práticas de sustentabilidade no âmbito de toda a
Administração Pública Federal; a promoção de ações de capacitação sobre a
governança da sustentabilidade; entre outras.[6]
Portanto, não resta qualquer dúvida sobre o importante
papel que os Tribunais de Contas podem e devem desempenhar em relação a
temática ambiental, na exata medida em que podem direcionar o modo de agir interna corporis de toda a Administração
Pública em pleno exercício do comando constitucional de defender e de preservar
o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.[7]
3.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL, LICITAÇÃO VERDE, CONTRATAÇÕES PÚBLICAS E OS TRIBUNAIS
DE CONTAS
Em breves considerações, no que diz respeito aos
procedimentos de licenciamento ambiental devem os Tribunais de Contas através
das Auditorias Ambientais direcionarem seus maiores esforços sobre as licenças
ambientais expedidas pelos órgãos competentes para a própria administração e
demais envolvidos, na medida em que são elas que, se observadas as
condicionantes, dão o sinal verde para o desenvolvimento e operação da
atividade ou obras potencialmente causadoras de significativo impacto ao meio
ambiente.
Por sua vez, em relação à fiscalização ou recomendação
para a implementação de “licitações verdes” sob o escopo e fundamento de tutela
ao meio ambiente, é importante que os Tribunais de Contas atuem fortemente no
que diz respeito a privilegiar à contratação e aquisição de bens e serviços
ecologicamente corretos e ambientalmente sustentáveis, mostrando ao mercado uma
nova realidade de consumo e de atuação.
Isto porque, o poder de compra e contratação do Poder
Público nacional é maior do que o Produto Interno Bruto de muitos países da
América Latina ou de outras partes do mundo.
Assim, devem as Cortes de Contas, notadamente com
fundamento nas regras específicas da lei n. 8.666/93, fazer valer o tratamento
diferenciado e as prioridades a serem adotadas nos certames que privilegiam os
bens e serviços que causem menor impacto negativo ao meio ambiente na “promoção
do desenvolvimento nacional sustentável” (art.3°).
Ainda no que diz respeito as licitações, as Cortes de
Contas têm o poder-dever de fiscalizar a regularidade de certames auferindo se
os mesmos não estão a comprometer o meio ambiente.[8]
Outrossim, devem também fazer valer as determinações,
por exemplo, da Lei n. 12.187/89 que instituiu a Política Nacional de Mudanças
Climáticas, da Lei n. 12.305/10 que criou a Política Nacional dos Resíduos
Sólidos, bem como a Lei n. 12.462/11[9]
que estabeleceu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, todas
elas, de uma forma ou outra, apresentam comandos no sentido de se priorizar nos
certames as aquisições e contratações de bens, serviços e obras compatíveis com
os melhores padrões conhecidos de consumo sustentável.
Neste contexto faz-se importante tecer algumas
considerações especialmente sobre o RDC, criado em agosto de 2011 com a edição da
Lei nº 12.462 que, inicialmente estava direcionado para obras e serviços de
engenharia para a Copa da Confederações FIFA 2013, para a Copa do Mundo de
2014, e das Olimpíadas de 2016, restou bastante ampliado.
Isto porque sobrevieram posteriormente inúmeras
alterações desta lei para fazer incluir no RDC obras e serviços de engenharia
relacionadas ao Programa de Aceleração do Crescimento – PAC; ao SUS; à
mobilidade urbana; a ampliação e reforma de estabelecimentos penais e de
unidades de atendimento socioeducativos; das ações no âmbito da segurança
pública e entidades dedicadas à ciência, à tecnologia e à inovação.[10]
No entanto, conhecedor dos grandes impactos negativos que
estas obras e serviços de engenharia poderiam causar ao meio ambiente diante da
magnitude de cada uma delas, o legislador fez com que a Lei do RDC não passasse
ao largo da questão ambiental.
Isto porque, em diversos artigos a Lei do RDC
estabeleceu critérios e requisitos direcionados a salvaguarda do meio ambiente.
Logo no início da lei há determinação para que o
Projeto Básico assegure a viabilidade técnica e o tratamento adequado do
impacto ambiental do empreendimento.[11]
Determina ainda que nas licitações e contratos
previstos para tal Regime Diferenciado de Contratação - RDC sejam observadas
vantagens para a Administração dentre as quais as de natureza ambiental,[12]
bem como devem respeitar a disposição final e adequada dos resíduos sólidos
gerados pela obra contratada e a mitigação por condicionantes e compensação
ambiental que serão definidas no procedimento de licenciamento ambiental.[13]
Também prevê, sem que isso seja considerado como fator
de discriminação ilegal na aquisição de bens pela administração através de
licitação, a solicitação da certificação da qualidade ambiental do produto ou
do seu processo de fabricação.[14]
Outra novidade que a Lei do RDC trouxe foi a possibilidade de se estabelecer remuneração
variável nas contratações das obras e serviços, inclusive de engenharia,
vinculada, entre outros requisitos, a critérios de sustentabilidade.[15]
Enfim, pelo exposto, encontra-se
absolutamente incorporada a questão ambiental no agir dos Tribunais de Contas, bem
como o requisito essencial de observação da boa qualidade ambiental, de
respeito as regras de salvaguarda do meio ambiente em toda parte do ordenamento
jurídico nacional, especialmente no âmbito da Administração Pública, frente ao
grande potencial impactante de seu agir, além do fato inquestionável de servir
de exemplo paradigmático à toda sociedade.
Para tanto, é fundamental o
exercício da fiscalização executado pelos Tribunais de Contas brasileiros em
todas as suas instâncias de competência.
CONCLUSÃO
Por fim, diante de todo o exposto, é de se concluir
que já não existe mais qualquer margem para dúvidas quanto ao importante papel
a ser desenvolvido pelos Tribunais de Contas no que diz respeito a tutela do
meio ambiente no desenvolvimento de suas atividades típicas ou atípicas.
Assim, não foi por outro motivo que, igualmente como
ocorreu por ocasião do I Simpósio Internacional de Gestão Ambiental e Controle
de Contas realizado no Tribunal de Contas do Estado do Amazonas encerrado com a
redação da importante e histórica “Carta da Amazônia”,[16]
onde restou firmada a ideia e o compromisso de cumprimento constitucional por
parte dos Tribunais de Contas em relação à proteção ao meio ambiente, por
decisão Plenária do III Encontro dos Tribunais de Contas do Brasil (MS),
considerando o tema “Um debate pela efetividade do Controle Externo do Brasil”
foi redigida a “Carta de Campo Grande”, na qual, entre outros compromissos
assumidos por todas as Cortes de Contas do Brasil, restou expressamente
consignado a decisão de “Estimular a
realização de auditorias operacionais com ênfase em matrizes ambientais,
conforme compromisso assumido pelos Tribunais de Contas na Carta da Amazônia em
2010;” e “Priorizar o uso de
licitações verdes em suas aquisições e contratações, bem como estimular a sua
adoção pelos jurisdicionados, com posterior fiscalização com vistas à promoção
e ao desenvolvimento nacional sustentável;”.
Portanto, juntamente com o compromisso de promover constante
capacitação dos seus membros, do desenvolvimento de atividades de inteligência,
da efetividade do controle externo e das prerrogativas indispensáveis para a
consolidação de instrumentos de combate a improbidade administrativa está
absolutamente consolidado entre os Tribunais de Contas do Brasil o dever constitucional
de salvaguardar o meio ambiente nos termos discutidos e aqui propostos.
BIBLIOGRAFIA
BLIACHERIS. Marcos Weiss, FEREIRA. Maria Augusta
Soares de Oliveira (Coord.), Sustentabilidade
na administração pública – valores e práticas de gestão socioambiental.
Auditoria ambiental – O Tribunal de Contas da União e a fiscalização da gestão
ambiental federal. BELO Horizonte : Editora Fórum, 2012.
GOMES. Fernando Cleber de
Araújo, O Tribunal de Contas e a defesa
do Patrimônio Ambiental. Belo Horizonte : Editora Fórum, 2008.
MENDONÇA. Edalgina Braulia
de Carvalho Furtado de, Tribunal de
Contas e Patrimônio Ambiental. Belo Horizonte : Editora Fórum, 2011.
SALLES. Rodrigo, Auditoria Ambiental – Aspectos
Jurídicos. São Paulo : LTr, 2001.
[1] Advogado.
Mestre e Doutorando pela PUC-SP. Professor de Direito Ambiental do Curso de
Pós-Graduação em Direito Ambiental da PUC/SP – COGEAE. Coordenador do Curso de
Pós-Graduação em Direito Ambiental e Processual Ambiental do IDP-SP. Membro da
Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil – APRODAB.
[2] No
Brasil são 27 Tribunais de Contas Estaduais, 2 Tribunais de Contas Municipais
(SP e RJ), 4 Tribunais de Contas dos Municípios (BA, CE, GO e PA), e o Tribunal
de Contas da União.
[3] É legal
entidade ou órgão público federal realizarem despesas de competência municipal
ou estadual a fim de dar cumprimento a Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta
firmado com vistas a mitigar ou compensar danos causados à ordem urbanística ou
ao meio ambiente em decorrência de obra pública do interesse precípuo da União,
desde que haja previsão orçamentária e esteja demonstrada, mediante estudos
técnicos aprovados pelos órgãos competentes, a necessidade dessa mitigação ou
compensação”. (Acórdão nº 2.928/2014 – Plenário, TCU, Rel. Min. Aroldo Cedraz,
j. 29/10/2014).
[4] Sistema
Nacional do Meio Ambiente do Brasil – SIANAMA, criado pela Lei nº 6.938/81 e
regulamentado pelo Decreto nº 99.274/90.
[5] Enunciado - A adoção de medidas prejudiciais à preservação do meio “ambiente,
contrárias a laudos técnicos especializados, reveste-se de gravidade capaz de
imputar sanções à conduta do gestor, como multa e inabilitação para o exercício
de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal.
(...)
17.
Não se vislumbra, portanto, qualquer atenuante à conduta, no mínimo
irresponsável, do Superintendente Regional do Incra no Estado do Paraná, no
tocante ao aspecto analisado, de modo
que o menoscabo para com o prejuízo ambiental advindo de sua conduta justifica,
em sua plenitude, a proposição de multa formulada pela unidade técnica, com
a qual me ponho inteiramente de acordo, sem prejuízo de, nos termos do art. 60
da Lei n.º 8.443/1992, pugnar também pela inabilitação do responsável para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração federal,
ante a gravidade da irregularidade.
Acórdão:
9.1.
com fundamento nos arts. 237, V, e 246 do Regimento Interno do TCU, conhecer da
presente Representação, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2.
rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Senhor [gestor],
Superintendente Regional do Incra no Estado do Paraná, para aplicar- lhe a multa prevista no art. 58,
III, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 40.000,00 [...];
9.5.
com fulcro no art. 60 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 270 do Regimento Interno do
TCU, decretar a inabilitação do Sr.
[gestor] o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na
administração pública federal, pelo período de 6 (seis) anos, informando o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão sobre a referida medida para a
adoção das providências pertinentes ao cumprimento da aludida inabilitação;
9.6.
conceder medida cautelar, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do
TCU, de sorte a suspender a autorização dada pela Superintendência Regional do
Incra no Estado do Paraná ou mesmo a prática de qualquer ato que resulte no
corte da vegetação nativa, na área denominada Corredor da Biodiversidade, em
decorrência do plano de manejo que precedeu a criação dos 107 (cento e sete)
lotes de assentamento de que tratam estes autos. (Rel. Min. André de Carvalho,
j. 20/08/2014).
[6] “Acórdão:
9.2.7.
exigir, em conjunto com o Ministério do Meio Ambiente, que os órgãos e as
entidades da administração federal elaborem os seus Planos de Gerenciamento de
Resíduos Sólidos, visando à correta destinação dos resíduos gerados pelo
funcionamento da máquina administrativa federal, de modo a atender os arts. 20
e 21 da Lei nº 12.305, de 2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos
Sólidos;
9.3.
determinar que, nos termos do art. 45 da Lei nº 8.443, de 1992, a Cisap
apresente a devida proposta de plano de trabalho à SEGES/MPDG, no prazo de até
120 (cento e vinte) dias contados do término do prazo fixado pelo item 9.1.1
deste Acórdão, para efetivamente exercer as suas competências que, até o
presente momento, não foram devidamente atendidas, em consonância com o art. 11
do Decreto nº 7.746, de 2012, e no art. 3º do seu regimento interno (instituído
pela Portaria SLTI/MP nº 41/2012) , atentando especialmente para a ações
relacionadas com:
9.3.1.
a institucionalização de planos de incentivos à implantação de ações de
promoção da sustentabilidade perenes e atrativos;
9.3.2.
o planejamento e a execução de ações para a ampla e eficiente divulgação de
boas práticas na área temática de governança da sustentabilidade no âmbito de
toda a APF; e
9.3.3.
a promoção de ações de capacitação sobre a área temática de governança da
sustentabilidade, alcançando principalmente os órgãos e entidades da APF mais
representativos em termos de gastos e consumos de insumos, com vistas a
disseminar os conhecimentos necessários à implementação das diversas ações de
promoção da sustentabilidade;
9.6. determinar que, nos termos do art. 45 da Lei
nº 8.443, de 1992, a Secretaria de Mudança do Clima e Florestas do MMA
(SMCQ/MMA) promova, no prazo de 180 dias contados da notificação deste Acórdão,
a necessária aplicação do art. 3º, caput,
da Lei nº 8.666, de 1993, com o intuito de:
9.6.1. ampliar as ações de capacitação dos gestores
relacionadas com a certificação de prédios públicos e com a proposição de
incentivos a serem oferecidos para a obtenção da certificação, de modo a obter
maior aderência dos órgãos e entidades da administração pública à IN SLTI/MP nº
2, de 2014, além de gerar incentivos em decorrência da economia de recursos no
consumo de água, energia e papel, entre outros insumos;
9.9.1. fomente, em conjunto
com a Secretaria Geral de Administração do TCU, a possível implementação de
comunidade federal de governança da sustentabilidade com o intuito de
incentivar o emprego das boas práticas de sustentabilidade no âmbito da
administração pública federal (APF);”. (Acórdão nº 1.056/2017 – TCU –
Plenário, Rel. Min. André Luis de Carvalho, publ. 24/05/2017).
[7] Artigo
225 da CF/1988
[8] “Licitação. Habilitação
técnica. Licença ambiental. Enunciado: A
exigência de regularidade ambiental como critério de qualificação técnica é
legal, desde que não represente discriminação injustificada entre os
licitantes, uma vez que objetiva garantir o cumprimento da obrigação contratual
e é essencial para que o objeto da licitação seja executado sem o
comprometimento do meio ambiente”. (Acórdão 6.047/2015, Segunda
Câmara, TCU, Rel. Min. Raimundo Carreiro).
[9] Afasta
o Regime Geral das Licitações da Lei nº 8.666/93.
[10] Artigo
1º da Lei nº 12.462/2011
[11] Inciso
IV, “b”, do artigo 2º da Lei nº 12.462/2011
[12] Inciso
III do artigo 4º da Lei nº 12.462/2011
[13] §
1º, incisos I e II do artigo 4º da Lei nº 12.462/2011
[14] Inciso
III do artigo 7º da Lei nº 12.462/2011
[15] Artigo
10º da Lei nº 12.462/2011
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